关于完善村民代表会议制度的思考

        近年来，村民代表会议（以下称村代会）制度在农村民主政治建设中发挥了重要作用，也受到了社会各个方面的广泛关注。但这项制度的发育过程中也遇到了一些亟待解决的问题，本文就此进行了分析研究，并就这一制度的完善进行了探讨。

一、各地现行村代会制度及其实施过程中存在的问题

（一） 村代会的性质和职权需要进一步明确。村民自治的本质含义，是村民当家作主。村民当家作主除了民主选举村委会干部外，最重要的就是涉及村民利益的村级重大事项，由村民决定。村民决定重大事项的最高组织形式是村民会议，但村民会议除了选举村委会和表决非常重大的问题外，在现实一般建制村的规模较大、人口较多且流动性强的情况下，由于召集难度、会议成本和实际议事方面的局限性，村级公共事务、公益事业和集体经济事务经常性的民主决策只能由村代会来行使。就目前实际情况来看，全国绝大多数村庄都是适于设立这一组织并使之成为经常性民主决策机构的。但是，由于传统农村领导体制和思维方式的影响，加之农村权力利益结构的制约，一些地方仅仅把村代会当成一种参议机构，现实中也有议事会、参议会之类的称谓。其职能局限于对村级事务进行评议，提出意见和建议，当好村党支部、村委会的助手，进行上传下达，贯彻组织意图，通过代表做好村民思想工作等，这种定位是很不准确的。

（二）村代会的规模设置、人员构成和代表产生方式有待规范。一是有的把村代会改为党员、村民代表议事会，把党员和村民代表合在一起形成一种会议形式，党员成了当然代表，没有权威性；两方面的人员合一，各方权重不清，形成的决议算什么，没有规范性。二是有的村民代表仅有十余人，与党支部、村委会合计人数差别不大，且村两委成员都是当然的村代会组成人员，村代会成了实际上的两委扩大会议，难以体现代表性。有的村民代表人数太多，上百人开会，表决问题尚可，但难以实质性地讨论问题，因为这样的会议轮不到很多人发言。三是现行的村委会组织法规定村民代表可由两种方式推选产生，但推选过程中又出现了一些不规范的事情。有的由村干部串户收集村民推荐名单后确定村民代表，运作难以规范；有的由村党支部、村委会联席会议提出村民代表候选人后再由村民小组会议通过来确定，村民的真实意愿难以得到保证；甚至有的由于村内利益关系复杂、干群关系紧张，就采取哪一种方式推选产生、可以产生一名代表的特定户数如何组合划分争执不下，致使村民代表产生不出来。

（三）由于村代会组织制度不健全而难以充分发挥作用。现有的村代会大多都没有本组织选举产生的召集人，只能在党支部、村委会联合提议的前提下由村主要干部召集才能开会，信访中甚至出现过村委会主任就议决重大事项要求召开村代会而党支部书记不同意则不能召开的反映。也就是说，村代会能不能发挥作用，发挥多大作用，很大程度上取决于党支部、村委会的认可程度，而不是一种制度性的安排。难怪有些村民代表认为自己的责任仅仅是协助村干部工作，而意识不到自己是民主决策机构的成员。这种决策机构与执行机构、监督主体与被监督主体之间所形成的倒置的关系，很大程度上使村代会降低为党支部、村委会在执行工作中的一种组织工具。召之即来，挥之即去，用之弃之，悉听尊便。这与村代会作为民主决策机构的地位和所应发挥的作用是不相称的。村代会组织制度不健全，难以形成有效的监督制约机制，也直接导致了村主要干部权力过于集中，一些村干部违法违纪侵犯群众利益的问题长期得不到解决。特别是一些干群关系比较紧张的村庄，我们往往看到，村代会这样一种具有权威性的民主决策机构，发挥不了实际作用，有些村甚至连村民代表也没有。一些集体资产数量很大的村，村委会选举中使用巨额资金进行贿选，村党支部、村委会或村两委主要干部之间争夺村级权力白热化的现象，均与此种组织体制存在因果关系。同时，村代会作为村民民主决策基本组织形式的定位不明确和功能缺失，也直接导致了村级组织向乡镇党委政府寻求权力来源的问题，以致造成乡镇党委政府违法干预村民自治事务或者侵犯村民自治权利的问题，如在村委会干部的分工、村级财务帐目的交接和管理等方面都可以发现这方面的问题。

二、完善村代会制度的现实选择

（一）明确村代会组织的性质和职权。明确村代会是村民自治的经常性决策机构。明确村代会的职权范围，如村公益事业建设的立项、村财务管理人员的任免、村干部的补贴标准、宅基地的使用方案等，都必须经村代会讨论通过。村代会在职权范围内依法形成的决议，应该充分受到尊重，村委会必须执行。在村民自治事务范围内，村代会可以否定村党支部、村委会的意见、建议和已经形成的决定。村委会在村民会议闲会期间，对村代会负责。只有召开村民会议，才能否定村代会在村民自治事务上不适当的决议。

（二）规范村民代表的名额及其产生。山西省规定村民代表人数一般为二十至六十人，既考虑到了代表的广泛性，又兼顾了充分讨论问题的现实性。既规定了小村的底限名额，又顾及了大村的实际需要。应该说是比较适中的。鉴于村代会的重要性，一些地方已经实行了按规定户数或村民小组无记名投票选举产生村民代表的办法，以体现代表产生的严肃性和增进村代会的权威性。具体到某个村，究竟是推选产生还是选举产生，也可不作硬性规定，由大多数村民的意愿来决定。为了充分体现村民意志，应明确规定，以村民小组为单位推选或选举若干名村民代表的，要通过召开村民小组会议产生；以五至十五户选举或推选一名村民代表的，要通过召开这些户的村民参加的会议产生。村民代表对选出他们的各自范围的村民负责并汇报工作。

（三）规范村代会的组成并保证其运行效能。村代会由所有经民主选举或推选产生的村民代表组成。实际从事村务管理工作的村干部可以列席村代会，并向村民代表介绍村级组织对于有关议题的初步设想，但除非本人同时也是村民代表，没有会议表决权。党员会可就村民自治重大事项进行讨论并以组织名义向村代会提出建议，但党员只有经选举才能成为村民代表，不能成为当然的村民代表，不能把党员会和村代会混为一体，更不能合在一起表决某一问题。村代会应实行例会制度，每三至六个月至少召开一次。经党支部、村委会或三分之一以上的村民代表提议，必须召开村代会；经村代会或五分之一以上的村民提议，必须召开村民会议。村代会经选举可以产生本组织的召集人并由其主持研究讨论有关问题的会议，以利于村代会独立负责地行使职权。这样，既使村干部有机会参与重大村务的决策活动，又通过村代会的组织运行发挥了对村务工作的有效监督和民主保证功能, 比较客观地反映了我国村民自治实际内容的组织制度需求。

三、怎样理解关于村代会制度的一些争议

（一）实行村代会制度，是否会削弱农村直接民主。不能否认，村代会制度是一种间接的民主形式。但是，村民代表是由村民直接选举产生的，村民对于他们选举产生的代表履行职责不满意的时候，可以进行改选。村民可以通过代表对村委会的工作提出意见和建议，在村代会上表达他们的要求，以期形成反映大多数村民意志的决议；村民代表可以向村民反馈相关问题在村代会上的表决情况和村委会完成工作任务的情况，可以以代表的身份为村民释疑解惑，化解矛盾，协助村委会开展工作。村民代表的这种存在机制与双重作用，较好地保证了村民代表履行职责的可靠性。同时，由于村民代表相对素质较高，在很大程度上提高了议事的质量，符合我国大多数地区现阶段民主议事的实际需要。况且，村代会并不能行使原定由村民会议行使的所有职权，如建制村的撤并、制定村规民约等特别重大的问题，都要经村民会议讨论通过。其他特定事项，经一定比例的村民或村民代表提议，也必须召开村民会议进行表决。需要指出的是，当直接民主由于自身组织形式的局限而难以实际发挥经常性作用的时候，采用能够实际发挥作用的间接民主形式，是理智的选择。

（二）村代会成为完整组织形式，是否会在村级组织体系上形成新的矛盾。实践证明，这不但没有形成新的矛盾和纠纷，而且很大程度上进一步理顺了两委关系，更好地发挥了村党支部的领导核心作用和村委会的职能作用。这是由于，在原来村代会组织不完善、职能发挥不到位的情况下，不少村两委特别是村里的两个主要干部都有可能在重大村务上自己说了算，在没有民主制度作保证的情况下所形成的决策往往是村干部各自代表的村内不同利益集团妥协的结果，由此产生的矛盾纠纷往往也是各自代表的利益集团的权力争端难以调和的产物。而当村代会制度完善以后，这种争端的利益冲动在村级领导班子内已经不复存在，因为重大村务的经常性决策权力已经归村代会了，没必要再争了。在这种制度下，很多得到群众认可的支部书记，担任了村代会的召集人；很多得到群众认可的党员，成了村民代表。使党员和党组织成员依照法定程序融入村民自治决策体系而找到了发挥领导核心作用的平台，同时也为淘汰更新那些并不为群众认可的村党支部成员创造了社会条件，成为党支部过民意关、党员过群众关的一种制度性安排，有利于提高农村党组织的整体素质，保持党组织的生机与活力，提高党组织在村民群众中的威信。在党支部、村委会共同管理村务的情况下，两个组织共为一事，职能责任不清，不但很容易造成执行工作中的矛盾，而且也不利于调动各自的积极性。村代会制度完善以后，党支部主要在落实党的路线、方针、政策和调研谋划本村经济社会发展的重大问题上下功夫，听取群众意见，做好群众工作。既在农村工作中发挥了领导核心作用，又在一定程度上超脱了具体事务而不再处于工作矛盾的焦点上，更好地发挥了党组织的保证监督作用。村委会成了落实村务工作的责任主体，既给村委会干部独立行使职权创造了条件，也使他们切实承担起责任而不敢懈怠。

（三）村代会成了决策机构，会不会削弱党支部的领导核心地位。国内外的历史经验告诉我们，一个执行党的基层组织能不能成为某个区域经济社会生活的领导核心，具有决定意义的，并不在于是否垄断了一切经济社会事务的决策权和管理权，实行所谓的一元化领导，而在于是否通过党组织的活动赢得了民心，取得了人民力量的支持，从而在一定区域内的经济社会生活中发挥主导作用。我们在村级组织制度的设计上，力图使村党支部的活动融入村民自治组织特别是融入村代会的运行过程，就是要给党员和党的组织以参与公共经济社会活动的舞台，发挥党的组织在经济社会活动中的主导作用，从而取得村民的认可和支持。为什么党支部对于决策农村经济社会重大事务的领导，必须经过村代会的决定来实现，而不能由党支部自行决策就付诸实施呢？因为任何否定村民民主决策的党支部的领导，都会使党的领导与人民当家作主对立起来，既违背了社会主义的本质要求，也是与党的宗旨背道而驰的，发展下去就会使党的组织走向脱离人民的境地，这是非常危险的。那么，如果村代会的决定否定了村党支部在某个问题上提出的意见，是不是党支部的领导核心作用就无法保证了呢？不能这样理解。对于这个问题要做具体分析，一是从决策内容上看，村代会决定的都是在村民自治范围内的事项，如果村代会的决定超出了自己的职权范围，违背了国家的法律法规，那是没有实际效力的，人民政府是可以依法进行纠正的。如果这种决定是在法律规定的村代会的职权范围内做出的，而且是合乎在党的领导下制定的国家政策法规的，维护村代会决议的本身就是从根本上维护了党的领导和国家的法律法规，不存在否定党支部领导核心作用的问题。二是从领导方式上看，党支部的领导最重要的是政治领导，是保证党的路线方针政策的贯彻执行，党支部在村级工作中形成的关于村民自治事务的决策意见，即使是正确的，由于涉及到村民的切身利益，需要由村民自己来承担决策正误所形成的损益，也是要通过思想政治工作来组织动员群众，通过一定的民主程序使之转化为公共意志并通过村民群众的自愿行为来得以实现的，而不能搞强迫命令，因为让村民群众通过自觉自愿的活动来追求自己的幸福生活，才会有好的结果。况且，任何决策意见也并不能保证不会出现失误的，如果我们是在村民民主选择的基础上来实施这些决策的，一旦出现决策失误，村民也不会把失误的责任归罪到党支部的头上的。在这方面我们曾经有过很好的经验，也有过严重的教训。也就是说，使党支部的意见经过民主程序的认可，不仅可以更好地取得群众的理解和支持，提高执行过程的权威性，使之更加切合群众的接受程度，更好的把握推进工作的时机，提高党组织的领导水平，减少工作的盲目性；而且可以集思广益，提高科学性，减少决策失误，更好地反映村民的意愿和要求，更有效地防止少数党员干部以权谋私、假公济私的行为，提高党组织的威望。因此，不能把村代会否定了党支部在某个问题上的决策意见，简单地等同于否定了党支部的领导核心作用。

2006年4月23日

作者单位：民政部基层政权和社区建设司